【编者按】
2017年以来，江苏开放大学承担了江苏教育改革发展战略性与政策性研究课题“《江苏省终身教育促进条例》立法研究”任务，课题组立足于目前相关立法研究现状，采用文献研究、历史研究和比较研究等方法，跨学科融合教育学与法学，用法学方法将终身教育相关立法问题推进到本地法律实践层面，提出开展《江苏省终身学习促进条例》的地方立法实践。现将相关研究成果报告摘要发给各地及相关学校，供参考。
依法促进江苏全民“大学习”
——《江苏省终身学习促进条例》的立法选择与建议
十九大报告再次提出,要加快建设学习型社会,大力提高国民素质，推动建设学习大国，全国上下掀起“大学习”的热潮。学习从来就与国家治理紧密相关，而公权力的介入应当有配套的体制与机制建设，因此通过法律制度来保障全民终身学习，推动终身教育体系和学习型社会建设既是教育改革发展的必然选择，也是势在必行的客观需求。目前国家终身学习法还在立法准备过程中，部分地区已经开始《终身教育促进条例》的立法实践。在建设学习型社会的进程中，“终身教育”是“终身学习”的基础，“终身学习”倒推“终身教育”事业的发展，两者好比一个硬币的两面，互为一体，彼此促进。因此不论是制定终身学习的地方法规还是终身教育的地方法规，都属于终身教育相关的立法研究探索，江苏如何开展相应立法就成为亟需解决的首要问题。
一、终身教育相关立法的现状与局限
我国终身教育相关的立法探索起步较早。1989年天津人大常委就讨论通过了我国第一部针对专业技术人员开展继续教育的地方性法规文件。
1995年《教育法》明确规定“完善终身教育体系”后，相关立法工作就被多次纳入全国人大、地方人大和教育部工作计划，也多次被写入教育部年度工作要点。在2006-2016年的11年间（除了2009年和2015年），全国人大代表提出的直接与终身教育有关的立法议案有22件。教育部在2004年启动了“终身学习法”可行性调研，2014年起草了《终身学习法（草案）》，目前仍在调研论证中，亟需新的地方立法经验支持。
2005-2014年间，福建、上海、太原、河北、宁波先后出台了地区《终身教育促进条例》。虽然五部地方条例出台时间跨度近十年，但内容同中有异，异中有同，存在着因为终身教育理念的理解分歧、立法的价值取向未为一致、教育法律体系的完善架构尚未形成以及缺乏有效地方立法创新机制等原因导致的共性不足：
第一，五部条例采用排除列举法，将适用范围都限定在“国民教育体系”外的非学历继续教育，变相地将“终身教育”等同于“非学历继续教育”，“窄化了”终身教育内涵，导致立法概念上的歧义。
第二，五部条例均以政府推动为逻辑起点，赋予了政府职责也赋予了更大的管理权力，忽略了学习主体要素，相对人权利式微。权利义务的不对等体现了社会本位的立法宗旨，侧重于对效率与秩序的追求。
第三，五部条例条文规定都高度原则化，降低了可操作性；责任条款和救济途径都流于泛泛，有政策性文件的翻版之嫌。
第四，五部条例内容的同质化消解了地方立法的地方特色，也无法为国家立法提供异质地方经验，减损了地方先行先试的经验意义。
二、江苏推进相关立法需要厘清的问题与选择
面对既有立法已然存在的问题与原因，以下问题的清晰界定无疑有助于江苏做出适应本地社会经济发展的立法选择。
第一，从终身教育的理论本源定义我国的终身教育体系。作为学界公认正式提出终身教育提案和报告的保罗·朗格朗，“始终考虑的是教育过程的统一性和整体性”，“完全没有把终身教育等同于成人教育”，认为社会应当为人的一生提供教育学习的机会，用终身教育理念渗透教育各个领域，改变传统教育观念。十九大报告明确地按照公民成长过程中受教育的时序，阐明各阶段教育的发展道路，充分说明国家的教育体系贯穿于人的一生，是一个完整而统一的现代教育体系。从时间的维度可以将其称为“终身教育体系”，从受众广泛性的维度也可将其称为“国民教育体系”。
第二，以人为本确立保障公民学习权益为立法的价值基础。学习作为人类生存和发展的重要依赖，是先于国家存在的人类与生俱来的权利，属于基本人权。因此我国宪法规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，应当被理解为所有人有接受教育的权利，更有学习与发展的权利，同时也都担负着形成公共人格的终身受教育义务。各级权力机关有义务通过明确立法，保障任何人享有平等的学习权利，界定公民受教育的义务范畴，理顺、改善和稳定公民与政府、市民与社会、学习者与教育者之间的学习权利义务关系，促进形成各类教育平衡合理同质发展的终身教育良性秩序。
第三，境外的共性经验表明终身教育相关立法都与各国法律体系中的其他法律保持协调。美国、法国、英国、日本、韩国和我国台湾地区的相关立法均致力于公民终身学习权利的平等保障，以增进学习机会；都有良好的基础积累，并始终处于动态调整状态；在实践中充分注意相关立法在法律体系中的定位，通过持续的调整修改来避免与其他法律的冲突，逐渐形成系列立法。
第四，在教育法律体系整体框架下定位终身教育相关立法。根据十九大报告关于教育事业发展的指导方针和修订后教育法的规定，我国统一的教育体系是以构建终身教育体系和推进学习型社会建设为目标的，在这个意义上，终身教育本身就是最“大教育”的概念，如果仍以“终身教育”为调整对象开展立法活动，就既难以处理和现行《教育法》的关系，也难以清晰界定与“继续教育”的关系。而围绕终身学习以及因此产生的权利义务关系为立法调整对象，不仅能涵盖终身教育内容，体现“终身教育”“终身学习”和“学习型社会”三者之间理论的内在联系与发展，还能鲜明体现立法的价值取向，确认并保障公民的学习权利，弥补现有教育法律体系中学习主体立法的空白，和国家学习型社会建设、学习大国的目标保持一致。
综上所述，江苏选择以《终身学习促进条例》来开展立法探索能突破原有地方立法的窠臼，更符合立法的起点与归宿。20年来，江苏在推进终身教育和学习型社会建设方面已经有了系列的制度积累，通过制定法律规范来推动国家和政府的思想意识转化为现实形态，本身就是有效的综合治理措施，也是采用“促进条例”名称的关键所在；同时江苏是人口大省，也是外来人口迁入主要省份，存在着巨大的终身学习需求以及潜在需求，目前江苏的终身教育体系建设已初见成效，面临的更主要问题是加大学习投入，保障并激发公民投入终身学习。所以以《终身学习促进条例》为名不仅更切合现实状况，也更有利于公民学习权利的保障，为国家制定终身学习促进法提供经验。
三、江苏制定《终身学习促进条例》的具体立法建议
（一）结构体例
考虑到宪法规定的“受教育”既是公民权利又是公民义务，学习主体既有学习自由又受教育强制，兼具自由权和社会权两种权利特性，为了充分体现学习权利保障和政府推动全民终身学习、建设学习型社会的意志，条例内容可以通过采用“总则、公民的学习权利与受教育义务、教育机构的义务与权利、政府和社会的职责、学习者组织、争议的解决、法律责任和附则”共计八章的分章节式结构，以更清晰地呈现条例的逻辑脉络与层次。
（二）规范体系
1、总则与附则
总则部分的规范主要解决立法依据与目的、调整对象与适用范围、基本原则和实施策略等。附则部分则包括相关概念的法定解释与必要事项说明，包括生效施行时间。
2、正文部分
“公民的学习权利与受教育义务”“教育机构的义务与权利”以及“政府和社会的职责”是条例的重中之重。
在公民部分，明确公民平等享有“学习自由权、学习条件保障权、获得教育帮助权和个性发展权”等学习权利，同时明确公民在生命全程中应当积极参加各类学习活动，接受公民教育，树立中国特色社会主义共同理想。
在教育机构部分，明确教育机构的范围，在与其他法律、法规不发生重复、交叉与冲突的前提下，明确具体教育机构对参加学习活动的公民所应担负的培养责任以及确保学习权利实现的各项义务，同时明确所有教育机构在各自对应的教育层次和教育类型领域拥有平等发展机会和发展空间。
在政府和社会的职责部分，根据政府主导的定位，明确政府承担建立终身学习制度保障的主体责任，通过政策制定和措施执行，发挥保障学习者合法权利的宏观引领和调控作用；明确赋予政府对公民受教育义务履行的有限规制，促进公民积极行使学习权利。社会组织则有义务协助开展促进公民终身学习工作。
“学习者组织”是为维护学习者在学习活动中的自身利益而设立的社会团体，对政府承担的终身学习保障职责和教育机构教学活动质量进行监督，接受公民学习权利受到侵害的投诉与处理，提供信息咨询等。
“争议的解决”和“法律责任”一直是教育法律法规的弱项，条例有必要明确公民对于学习权利争议事项的解决途径，同时根据比例原则，对教育机构以及具体人员，追究违法损害公民学习权益的具体法律责任。
上述正文中将公民以及公民的权益和发展放在首位，不仅避免了单一的政府驱动倾向，体现江苏以人民为中心的发展情怀，也明示了公民的学习责任，体现地方文明程度。
（三）做好立法准备
为进一步提高地方立法质量，建议继续加强立法理论研究，扩大公众参与程度，培育终身学习文化氛围。
江苏《终身学习促进条例》通过法律的权威性、强制性和稳定性, 对个人、社会和政府在终身学习方面的权利与义务、行为与方式，进行确认、调整和引导，并不是简单为人们创设一套终身学习的行为规范，而在于先行探索如何为人们创设将“学习实现自我”放到最优先地位的环境，以满足人们对教育公平、学习自由、共享秩序等价值的诉求。
